户籍改革的突破之路(二)

户籍改革呼吁已久，公安机关也一直努力进行着户籍制度改革，但受制于社会保障体系和城乡二元差别等方面的原因，户籍改革内容和作用也就限定在很小的范围内，基本上看不到力度明显、大刀阔斧的改革举措。所以户籍制度改革了几十年，到现在一直在寻求改革、寻求突破,成为当前备受社会关注的话题之一。之前我写过一篇抛开户籍利益谈户籍改革的文章，着眼于人口信息准确、安全、公平等方面,也是基于这个原因，2014年7月，国务院发布了《关于进一步推进户籍制度改革的意见》，也因工作需要，重新思考户籍利益与户籍改革的关系。

一、户籍管理呈现的矛盾

1、城乡户口附加利益差别的矛盾是当前的户籍管理的主要矛盾。公安机关是户籍管理的部门，却不是户籍利益的决定部门。不一致的户籍利益产生了户籍管理的矛盾，城市户口的优势是教育资源、劳动就业、社会保障，而农村户口的优势是计划生育权、基宅地权和耕地、林地承包权。个人是无限精明的，当需要什么资源或利益时，就希望拥有某种户籍，个人的户籍永远是跟着利益走。80-90年代改革开放,城市比农村工作挣钱易,生活条件好,农村居民涌入城市,取得城市户口可以解决很多待遇,办理户口农转非的就非常多.随着我国各地城镇化建设步伐很快,以及温家宝任总理后,中央对农村政策的倾斜,搬到城镇生活务工的越来越多,但选择户口保留在农村甚至户口回迁农村的人越来越多，以至于近六、七年来崇义县的非农业户口呈负增长，这些人的户籍地址与居住地址不一致，就是常说的人户分离的现象。

2、户管理与家庭的矛盾。户籍管理以户为单位，共同生活在同一住址的常住人口，立为一户。但实际管理中，共同生活在同一住址的常住人口，却可能是多个户，为什么会这样呢？一是有很多家庭的家庭成员，既有农业户，也有非农户，形成了户籍二元化的多个户头，二是很多户籍利益都是按户计算，因此符合各种迁移或分户条件的，会尽可能分成多户。户籍管理中也没有强制生活在一起的一家人必需合并为一户，而当事人要出具家庭成员证明时，面对这种情况的户籍，往往没法证明,于是出现了很多类似怎么证明“我妈是我妈”的无奈。

3、人口流动与户口迁移的矛盾。公民户口迁移，遵循实际居住、人户一致的原则，实行条件准入制，公民离开常住户口登记地到另一常住地实际长期居住的，应当申报户口迁移登记，户口迁移大多是遵循这个原则，这一原则适应在计划经济下人口小规模流动的理想状态，并不适应每年几亿的流动人口。而现在人口流动如此之快，工作变化之频繁，无法确定某人会在某一地方长住或暂住，也无法明确去界定流动人口与常住人口的界线，户口迁还是不迁，户口是可以迁还是不可以迁，都是每个人和户籍管理部门的难题，标准很难设定很难选择。当管理部门设定了迁移条件，满足条件的人，基于某些利益考虑，他可以不迁，还未达到条件的，又有迁移愿望的，指责户籍迁移条件不公平。迁移制度无论怎么设计都无法满足巨大的人口流动需求。

4、居住证管理制度的矛盾。暂住证制度的出现，目的是填补户口迁移制度下流动人口登记管理的空白，现在改成居住证制度，目的是要填补流动人口户籍利益的空白，因这一制度只登记管理人口流入，不管人口流出，它的弊端是花费了很多人力财为去做这个事，但真实的人口状态还是无法掌握，也延缓了户口迁移制度的改革。在一些小城市，居住证所能享受的户籍利益，不需要居住证也能享受，比如子女入学，社保医保等，居住证对于流动人口来说，显得很多余，居住证的办理变成政府一厢情愿的事情，流动人口并不积极主动办理居住证，但北京上海等大城市，居住证的权益是按居住年限逐步享受大城市的居民待遇，但这些待遇是限的，首先子女接受义务教育要求五证齐，参加中考高考要求在北京读满3-6年初中高中教育，条件非常苛刻，影响了很多务工人员的子女接受教育。

5、身份证管理的漏洞。身份证制度的设计有漏洞，也被一些媒体发现并进行了报道，报道称身份证因无密码无注销措施，被作废、被遗失、被挂失的身份证还可以继续正常使用，存在被冒用和盗用的风险。身份证制度在设计时，确实没有考虑如何注销被丢被盗的身份证，补救措施也一直没有出台，新办理的身份证和丢失的身份证除了办理日期不一样外，其它信息都一致，很难区分该证有效还是无效。

二、户籍改革应当在平等和公平中寻找出路：

户籍附加许多权利，关于户籍附加利益的剥离，讨论最多，但户籍利益的剥离却是个伪命题，户籍是什么，户籍就是确定一个人的身份，可以享受哪些权利，所以根本无法剥离户籍的权利，户籍改革的目的是让那些户籍的权利更加平等和公平，公平与平等既有相似又有不同，人们在社会生活中基本权利要平等，人们在付出与获得回报的规则要公平。就是说人生而平等、人格平等是人的基本权利，人们通过努力学习考取更好的学校，通过努力劳动、工作获得更多的报酬，有水平有能力的人应当比其它人获得更多的报酬，这就是公平，而不可能平等，正确分析处理户籍权利的平等和公平，户籍改革才不致于被各种利益纠缠扰乱方向。

1、户口一体化改革，是户籍权利公平的基础。

首先要解决农业户口和非农户口的社会保障制度对接。农村户口的农保和农医保与城镇户口的社保社医保，都是个人的基本保障制度，户口一体化后，两类保障制度必需一体化，两种制度的必需一体化对接，农保和农医保交费与享受的保障都低于城镇的社保和社医保，对接的方法是将农保和农医保归为社保和社医保的基础部分，将农保和农医保的缴费等级和保障等级分级向社保和社医保靠拢，缴费越多越接近社保和社医保，并最终在某一个等级汇合成一体。

其次是改革计划生育不平等政策。现在回头来看计划生育政策，看到它造成的后果，一个是男女比例严重失调，一个是人口结构老年化，这些都将成为今后严重的社会问题，计划生育政策应当尽早改革，全面放开二胎，农村户口和城镇户口生完一胎不分男女都有生二胎的权利，没有性别歧视，计划生育做为人的基本权利，应当平等才公平，计划生育政策改革是户籍制度一体化必过的一道坎。

其三是农村户口集体权利过渡。农村土地承包权、林地承包权、基宅地的确权应当全面完成，并建立公平的流转制度。耕地、林地、基宅地等集体权利确权完成后，将农村集体的权利与户口分离，制订统一认定标准，由村民自治认定村民的村组权利，认定后公安机关协助登记，防止随意添加和剥夺村民的权利，登记后的村民权利不再与户口性质、住址关联，让村民放心地将户口迁入城镇，与居住及工作地址保持一致。目前林地确权已经完成，土地确权正在进行中，确权之后的关键问题是流转，农村的人可以去城市里生活发展，同样城市的人如果喜欢农村的生活，也应当可以到农村生活发展，现在农村大量的耕地在荒废，让农村的土地重新焕发生机活力，就得依靠土地承包权的流转，城市居民流动到农村，尽量在一户对一户的基宅地流转。农村集体土地、林地确权还要解决80、90年代买卖非农户口留下的后遗症，买来的非农户口有些村组拒绝回迁，并阻止享受村组利益，这种通过村民自治剥夺他人权利相当不合理也不合法，引发了村民间的矛盾，人大或政府应当出台相应的政策进行纠正。

2、将居住登记代替户口迁移。户口一体化必然实现，户口既然一体化，户籍利益也就一体化，但是地区间消费水平的差别，导致社会基本保障也会有地区差别，户口迁移制度设计弊端很多，又法满足当前巨大的人口流动需要，应该用更好的办法来取代，当前的居住证制度只针对流动人口，也很狭隘，两者可以相结合，用全面居住登记取代户口迁移，常住人口和流动人口都是居住登记管理的范围，区别在于居住时间的长短和居住类型，全面的居住登记既能保持特大城市户籍利益与居住时间的对接，又能更积极的促进城镇化发展，可以尽早实现农业转移人口和其他常住人口在城镇落户。

3、改革身份证登记信息，堵塞身份证漏洞。既然居住证登记了住址，身份证上登记的地址就变更非常不必要了，一张身份证要长时间使用，地址却在经常变化，这种设计本身也不严谨，将身份证上登记的住址改为出生登记地这一不变项更为科学，为了防止丢失被盗的身份证无效，身份证还应当添加一个身份证卡片号，建立全国的身份证挂失系统，通过卡号加证号就能快速查询该身份证是否有效。但似乎身份证还缺少一项内容，就是家庭成员，持有身份证无法证明我妈是我妈是一个真实的笑话和无奈，所以将家庭关系写入身份证芯片也显得很有必要。

4、用家庭关系取代户管理。身份证既然写入了家庭成员和家庭关系，户口簿也就突然变成多余。用身份证芯片里的家庭关系代替户管理，这也解决了以户为单位进行人口管理出现的矛盾，对公安机关管理和公民使用身份证证明身份证，都是很方便。

当前谈户籍改革，有一种观点，要控制特大城市的人口增长，就要从严控制特大城市户口迁入，我不赞成这种观点，我认为特大城市的人口增长是一种市场效应，更多的就业机会，有更好的发展空间是城市人口增长原动力，有没有户口，这些寻求梦想，寻求生活的人还是要来这个城市，户籍只是限制了公平权利的获得，当然如果一到这个城市就获得所有平等的权利，也是不公平的，有一些含有地区差别的福利，如领取救济和失业保险等，又应当是逐步获取才公平。市场效应导致的特大城市的人口增长，也只有靠市场的手段去调城市的人口，才会有效果。公平与平等是户籍改革的关键要素，只有正确处理区分好哪些权利应当平等，哪些权利应当公平，户籍改革才能真正有所突破。