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户籍制度改革当重建管理架构

建立城乡统一的户口登记制度,取消城市居民的身份和农村居民身份,实行统一的居民身份”,这是听得最多的一个户籍改革说法。

户籍改革哪能这么简单?看似简单的人口信息管理其实是蛮复杂的。

从房姐房妹事件到幽灵户口,如果你只是一个普通的民众,可能关注的会是他怎么弄的多个户口,他怎么用这些户口去买房,这些钱的来源合不合法。但作为一个在户籍岗位工作了十多年的民警,却在思考,一个人可以有两个户口,同样可以有三个,有四个,有五个户口等多重户口,凭空创建一个户口,又莫名消灭一个户口,如果没有人举报,这些户口能浮出水面吗?户籍工作十多年来,经历了多次重号重人纠错工作,一个只有20万人的县,身份证纠错的数据有几百条,全国几百万条。这种大范围的错误,不单单是户籍管理人员的粗心马虎了,而是户籍管理的漏洞。

当前的户籍还有哪些问题:你身边也有丢失过身份证和户口簿的人和事,丢失了只能重新办过,原来的身份证可以去挂失作废,但是这张身份证真的作废了吗,不管是拾得者还是偷窃者,他拿着这张身份证还可以办好多事,比如开电话卡,开银行卡。这些部门根本不可能去查阅这么多报纸或到颁发这张身份证的公安部门去核实,无法查询这张身份证是否作废,所以出现了《男子收购数以吨计身份证雇人骗领2.5万张信用卡案》。我还受理过有居民来办事,包里三四本户口簿,都是同一个派出所发的相同内容的真实户口簿,问他为什么有这么多的户口簿,他说一时找不到,就去派出所补办一本,多次找不到就办了多本,后来又全找到了,就一堆户口簿,可能你会觉得这事没什么,这其实又是一个重大的漏洞,户口簿无唯一有效性。实际生活的一家人,按立户要求是立为一户的,但因为户口迁移原因,很多已经结婚的并不会把双方的户口合并在一起,就存在一家人各持一本户口的情形,这样的户口簿就不是真正的一户。我们把人口分类为常住人口和流动人口分别管理,2013年3月7日两会期间流传的莫言提案(非莫言本人所写):“要取消暂住证制度,暂住证制度是对外地人莫大的侮辱”,这句话是不是莫言写的已不重要,重要的是反应了在北京的外地人对暂住证制度反感,不管是暂住证还是改成居住证,外来人口都会感觉是一种歧视。而对于公安机关这样管理人口,流出人口无法登记齐全,流入人口同样无法登记齐全,各地实有人口数据都无法准确。如果有一天,你发现自己未借钱却欠了很多莫名的债,或你去结婚发现自己已经结过婚了,你明明知道一个死亡多年的人,他的名字却还在注册公司办企业(我在工作中查获了此类案件)。

众多户籍的问题延伸到最后,是人口信息准确、安全和公平问题。而在科技、经济、信息日益发展的现在和未来,个人身份信息的准确、安全,会相当重要。

户籍改革如何改?现在的户籍是计划经济下的产物,计划经济已经消亡,市场经济带来了经济自由、个性自由和人口流动,从市场经济的需求出发,围绕人口信息的准确、安全、公平这个要求,就会产生完全不同的人口信息管理架构。

建设怎样的人口信息管理服务架构,才能达到改革的目的?

当前户籍模式来自计划经济,限制人的流动,以户立档,按户管理,个人信息最初由一行格子登记,到现在的一张常表登记,这对定位一个人的身份信息还是非常困难,所以极容易制造出多重户口。我们正在进行的户籍清理整顿工作,是非常难发现已经存在多年的多重户口,在90年代各地开始了买卖非农户口,许多人未办迁移就直接落户。那时并未认识到个人身份信息唯一性的重要,户口只是享受权利的一种身份象征,权利为主,个人信息为次,所以就存在了许许多多的重复户口,如果重复户口同名同号,还好发现,但是如果重人户口非同名同号,连出生日期也不同的话,你就没法通过清理核查发现了,再加上户籍档案的管理不善,有些派出所户籍档案前些年并未及时归档,保管不善,缺失许多档案,我们这个地市最严重的是2006-2007年派出所档案达标,档案达标要求档案美观整齐,各地派出所为了完成任务,对档案挑挑捡捡,只留了少量美观的档案,众多档案因为没时间整理而舍弃。要做到人口信息的准确、安全、唯一,必须设计周密的管理制度,不能留有漏洞,只依靠管理人员认真负责的品格去保证人口信息数据准确安全。当前派出所管理户籍的致命缺点是户籍民警更换随意,责任不清,业务难以熟练专业,相当于没有专业的管理机构和队伍,对做好人口信息管理是不可能实现的。当前的派出所管理户籍模式必须改,必须取消。

新的人口信息管理架构笔者是这样设想的:在县级公安机关成立人口信息管理中心,将公民的身份信息和居住信息分块管理,公民的身份信息由人口信息管理中心按人立档,一人一档管理,公民出生死亡、居住登记和变更、血缘关系、婚姻关系、DNA等信息进入个人档案,派出所按属地管理原则进行居住登记,并将居住登记信息上传给人口信息管理中心。公民离开原籍地(或出生地)居住,个人信息档案不迁移,由原籍地(或出生地)人口信息管理中心保管,新居住地派出所通过联网查询其身份信息,对其进行居住登记并将居住信息传递给原籍地(或出生地)人口信息管理中心,原籍地人口信息管理中心对公民的每一次变更居住地址进行登记入档,而不会像现在一个公民变更了数次住址,户口地址仍然不变,而无法反映真实居住信息。(这种管理方式或许在以前无法实现,但是到了网络高度发达的今天,这种管理模式极其容易做到)

为什么要取消户口迁移?计划经济下要控制迁移,但是到了市场经济,人口流动相当自由,不管你给不给办理户口迁移,人口流动依然存在,根据国家人口计生委统计,2012年我国流动人口总量已接近2.3亿。人口信息管理应当是如实反映公民的身份信息和居住状态,而不是自己给自己设障碍,试图阻止人口流动。户口重号重人现象那么严重,就是因为存在户口迁移,户口迁移是户口混乱的根本原因,没有迁移,重号怎么会出来?重人怎么来?幽灵户口怎么来?一个人只有一次出生登记的机会,人不可能从初次登记就有两个户口,都是在成年后因某种原因或为了某种目的,在迁移的帮助下制造了多个户口,有迁移就会有多次登记户口的可能,就有产生多重户口的漏洞。这个漏洞必须消除,另一方面,个人身份信息和居住信息分块管理也不需要户口迁移。

还是因为户口迁移,从90年代公安部和各地公安机关出台了许多便民利民政策和买卖户口政策,可以在城区挂靠户口,这一政策方便了众多人享受城市居民的待遇,但对人口管理却是一个灾难,由此产生了许多单人户口、挂靠户口,这些人的户口迁入时,凭的就一张迁移证,再无更多信息,当这些人长期不在户籍地,户籍地公安机关对这些人无法进行了解管理,周围也没有人认识这些人,这成了各地公安机关人口管理最无奈的难题。这些人的户口即使被人冒用,你也难以发现,这对个人信息安全构成重大威胁,这些人有多重户口(非同名同出生日期)也难以清查,因为当前户籍管理模式是无法安全锁定个人身份的。

如何消除当前户籍管理造成的多重户口??使用人口信息管理中心登记公民信息,对公民进行血缘关联(公民的父母和子女信息必需登记齐全,并能检索关联,可以向上检索到爷爷奶奶再向下检索到孙子孙女,可以检索有血缘关系的叔叔、堂兄弟姐妹等亲属)、婚姻关联(公民的每一次婚姻状态都要如实登记,由此可以关联检索岳父岳母等亲属)和居住关联(公民每变更一次居住地址必须如实登记,可以通过同一时间段共同居住人和邻居检索关联定位个人身份),这样一个环环相扣的关联定位,足以准确定位公民身份和保障公民身份安全。在这种管理框架下,重复户口是难以出现的,也容易清理消除当前大量非同名同出生日期的重复户口。或许有人会说,当前户口已添加了相片和指纹,可以通过相片对比和指纹对比来消除当前的重复户口,应该承认这个技术措施可以消除一大部分重复户口,但相片对比和指纹采集本身就有着天然缺陷,做不到100%的可靠。而设计完善的人口信息登记制度才是可靠的。

现行的婴儿出生登记方式极不合理,造成了大量黑户儿童,如何改革?出生登记现在由婴儿父母等亲属主动上报,公安机关被动登记这一模式,这保证不了婴儿父母申报的及时性和准确性,再加上计划生育部门为了通过考核和收取社会抚养费对出生上户进行的干扰,现在的黑户儿童还有相当的数量,有的父母未保管好出生证明资料,有的是非法收养报养的婴儿(无出生证明资料),也有买卖的婴儿(无出生证明资料),各种情况交杂一起,公安机关无法确定这些婴儿的身份、出生日期,这些儿童的上户是一个大难题,黑户儿童年纪越大越难查清,这在各地也相当普遍。所以要建立较完善的出生登记制度,确保婴儿出生后及时登记,这也将是人口信息管理改革的重点,出生登记应由公安机关建立广泛的婴儿出生登记网络(包括信息网络和人员网络),主动登记婴儿出生信息,并立法对隐瞒婴儿出生的行为进行严厉重罚,婴儿的父母对于婴儿出生登记只有对婴儿进行取名这一简单事项,这种主动服务登记方式才能保证婴儿出生登记信息的及时、准确。

如何确保居民身份证使用的安全和唯一有效性?现身份证的住址栏登记公民的现住址,而现实是公民的住址变更相当快,一张身份证在有效期内居民可能已变更过多次的居住地址,而身份证上地址一直没有变,这与实际情况不符,所以应当把地址栏变更为公民详细的原籍地(或出生地),这是公民不变的基本信息。居住信息这个可变项另行登记,比如直接写在芯片内或写入居住登记卡,即使一个人外出打工几个月的时间,也可以把一个人的居住信息连续登记。这种居住登记比将要实行的居住证制度信息准确得多。

如何确保丢失的身份证无效,丢失身份证也是一种常态,身份证除了有身份证号,还应添加一个证件卡号(每次办理生成不同的卡号),公安机关提供全国性的身份证有效无效核查系统,其它单位或个人就能通过查询该证件卡号和身份证号码等信息核实该证是否有效。

 

 

 
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