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户籍改革应当在平等和公平中寻找出路–户籍改革的突破之路(二)

户籍改革的突破之路(二)

 

户籍改革呼吁已久,公安机关也一直努力进行着户籍制度改革,但受制于社会保障体系和城乡二元差别等方面的原因,户籍改革内容和作用也就限定在很小的范围内,基本上看不到力度明显、大刀阔斧的改革举措。所以户籍制度改革了几十年,到现在一直在寻求改革、寻求突破,成为当前备受社会关注的话题之一。之前我写过一篇抛开户籍利益谈户籍改革的文章,着眼于人口信息准确、安全、公平等方面,也是基于这个原因,2014年7月,国务院发布了《关于进一步推进户籍制度改革的意见》,也因工作需要,重新思考户籍利益与户籍改革的关系。

一、户籍管理呈现的矛盾

1、城乡户口附加利益差别的矛盾是当前的户籍管理的主要矛盾。公安机关是户籍管理的部门,却不是户籍利益的决定部门。不一致的户籍利益产生了户籍管理的矛盾,城市户口的优势是教育资源、劳动就业、社会保障,而农村户口的优势是计划生育权、基宅地权和耕地、林地承包权。个人是无限精明的,当需要什么资源或利益时,就希望拥有某种户籍,个人的户籍永远是跟着利益走。80-90年代改革开放,城市比农村工作挣钱易,生活条件好,农村居民涌入城市,取得城市户口可以解决很多待遇,办理户口农转非的就非常多.随着我国各地城镇化建设步伐很快,以及温家宝任总理后,中央对农村政策的倾斜,搬到城镇生活务工的越来越多,但选择户口保留在农村甚至户口回迁农村的人越来越多,以至于近六、七年来崇义县的非农业户口呈负增长,这些人的户籍地址与居住地址不一致,就是常说的人户分离的现象。

2、户管理与家庭的矛盾。户籍管理以户为单位,共同生活在同一住址的常住人口,立为一户。但实际管理中,共同生活在同一住址的常住人口,却可能是多个户,为什么会这样呢?一是有很多家庭的家庭成员,既有农业户,也有非农户,形成了户籍二元化的多个户头,二是很多户籍利益都是按户计算,因此符合各种迁移或分户条件的,会尽可能分成多户。户籍管理中也没有强制生活在一起的一家人必需合并为一户,而当事人要出具家庭成员证明时,面对这种情况的户籍,往往没法证明,于是出现了很多类似怎么证明“我妈是我妈”的无奈。

3、人口流动与户口迁移的矛盾。公民户口迁移,遵循实际居住、人户一致的原则,实行条件准入制,公民离开常住户口登记地到另一常住地实际长期居住的,应当申报户口迁移登记,户口迁移大多是遵循这个原则,这一原则适应在计划经济下人口小规模流动的理想状态,并不适应每年几亿的流动人口。而现在人口流动如此之快,工作变化之频繁,无法确定某人会在某一地方长住或暂住,也无法明确去界定流动人口与常住人口的界线,户口迁还是不迁,户口是可以迁还是不可以迁,都是每个人和户籍管理部门的难题,标准很难设定很难选择。当管理部门设定了迁移条件,满足条件的人,基于某些利益考虑,他可以不迁,还未达到条件的,又有迁移愿望的,指责户籍迁移条件不公平。迁移制度无论怎么设计都无法满足巨大的人口流动需求。

4、居住证管理制度的矛盾。暂住证制度的出现,目的是填补户口迁移制度下流动人口登记管理的空白,现在改成居住证制度,目的是要填补流动人口户籍利益的空白,因这一制度只登记管理人口流入,不管人口流出,它的弊端是花费了很多人力财为去做这个事,但真实的人口状态还是无法掌握,也延缓了户口迁移制度的改革。在一些小城市,居住证所能享受的户籍利益,不需要居住证也能享受,比如子女入学,社保医保等,居住证对于流动人口来说,显得很多余,居住证的办理变成政府一厢情愿的事情,流动人口并不积极主动办理居住证,但北京上海等大城市,居住证的权益是按居住年限逐步享受大城市的居民待遇,但这些待遇是限的,首先子女接受义务教育要求五证齐,参加中考高考要求在北京读满3-6年初中高中教育,条件非常苛刻,影响了很多务工人员的子女接受教育。

5、身份证管理的漏洞。身份证制度的设计有漏洞,也被一些媒体发现并进行了报道,报道称身份证因无密码无注销措施,被作废、被遗失、被挂失的身份证还可以继续正常使用,存在被冒用和盗用的风险。身份证制度在设计时,确实没有考虑如何注销被丢被盗的身份证,补救措施也一直没有出台,新办理的身份证和丢失的身份证除了办理日期不一样外,其它信息都一致,很难区分该证有效还是无效。

二、户籍改革应当在平等和公平中寻找出路:

户籍附加许多权利,关于户籍附加利益的剥离,讨论最多,但户籍利益的剥离却是个伪命题,户籍是什么,户籍就是确定一个人的身份,可以享受哪些权利,所以根本无法剥离户籍的权利,户籍改革的目的是让那些户籍的权利更加平等和公平,公平与平等既有相似又有不同,人们在社会生活中基本权利要平等,人们在付出与获得回报的规则要公平。就是说人生而平等、人格平等是人的基本权利,人们通过努力学习考取更好的学校,通过努力劳动、工作获得更多的报酬,有水平有能力的人应当比其它人获得更多的报酬,这就是公平,而不可能平等,正确分析处理户籍权利的平等和公平,户籍改革才不致于被各种利益纠缠扰乱方向。

1、户口一体化改革,是户籍权利公平的基础。

首先要解决农业户口和非农户口的社会保障制度对接。农村户口的农保和农医保与城镇户口的社保社医保,都是个人的基本保障制度,户口一体化后,两类保障制度必需一体化,两种制度的必需一体化对接,农保和农医保交费与享受的保障都低于城镇的社保和社医保,对接的方法是将农保和农医保归为社保和社医保的基础部分,将农保和农医保的缴费等级和保障等级分级向社保和社医保靠拢,缴费越多越接近社保和社医保,并最终在某一个等级汇合成一体。

其次是改革计划生育不平等政策。现在回头来看计划生育政策,看到它造成的后果,一个是男女比例严重失调,一个是人口结构老年化,这些都将成为今后严重的社会问题,计划生育政策应当尽早改革,全面放开二胎,农村户口和城镇户口生完一胎不分男女都有生二胎的权利,没有性别歧视,计划生育做为人的基本权利,应当平等才公平,计划生育政策改革是户籍制度一体化必过的一道坎。

其三是农村户口集体权利过渡。农村土地承包权、林地承包权、基宅地的确权应当全面完成,并建立公平的流转制度。耕地、林地、基宅地等集体权利确权完成后,将农村集体的权利与户口分离,制订统一认定标准,由村民自治认定村民的村组权利,认定后公安机关协助登记,防止随意添加和剥夺村民的权利,登记后的村民权利不再与户口性质、住址关联,让村民放心地将户口迁入城镇,与居住及工作地址保持一致。目前林地确权已经完成,土地确权正在进行中,确权之后的关键问题是流转,农村的人可以去城市里生活发展,同样城市的人如果喜欢农村的生活,也应当可以到农村生活发展,现在农村大量的耕地在荒废,让农村的土地重新焕发生机活力,就得依靠土地承包权的流转,城市居民流动到农村,尽量在一户对一户的基宅地流转。农村集体土地、林地确权还要解决80、90年代买卖非农户口留下的后遗症,买来的非农户口有些村组拒绝回迁,并阻止享受村组利益,这种通过村民自治剥夺他人权利相当不合理也不合法,引发了村民间的矛盾,人大或政府应当出台相应的政策进行纠正。

2、将居住登记代替户口迁移。户口一体化必然实现,户口既然一体化,户籍利益也就一体化,但是地区间消费水平的差别,导致社会基本保障也会有地区差别,户口迁移制度设计弊端很多,又法满足当前巨大的人口流动需要,应该用更好的办法来取代,当前的居住证制度只针对流动人口,也很狭隘,两者可以相结合,用全面居住登记取代户口迁移,常住人口和流动人口都是居住登记管理的范围,区别在于居住时间的长短和居住类型,全面的居住登记既能保持特大城市户籍利益与居住时间的对接,又能更积极的促进城镇化发展,可以尽早实现农业转移人口和其他常住人口在城镇落户。

3、改革身份证登记信息,堵塞身份证漏洞。既然居住证登记了住址,身份证上登记的地址就变更非常不必要了,一张身份证要长时间使用,地址却在经常变化,这种设计本身也不严谨,将身份证上登记的住址改为出生登记地这一不变项更为科学,为了防止丢失被盗的身份证无效,身份证还应当添加一个身份证卡片号,建立全国的身份证挂失系统,通过卡号加证号就能快速查询该身份证是否有效。但似乎身份证还缺少一项内容,就是家庭成员,持有身份证无法证明我妈是我妈是一个真实的笑话和无奈,所以将家庭关系写入身份证芯片也显得很有必要。

4、用家庭关系取代户管理。身份证既然写入了家庭成员和家庭关系,户口簿也就突然变成多余。用身份证芯片里的家庭关系代替户管理,这也解决了以户为单位进行人口管理出现的矛盾,对公安机关管理和公民使用身份证证明身份证,都是很方便。

当前谈户籍改革,有一种观点,要控制特大城市的人口增长,就要从严控制特大城市户口迁入,我不赞成这种观点,我认为特大城市的人口增长是一种市场效应,更多的就业机会,有更好的发展空间是城市人口增长原动力,有没有户口,这些寻求梦想,寻求生活的人还是要来这个城市,户籍只是限制了公平权利的获得,当然如果一到这个城市就获得所有平等的权利,也是不公平的,有一些含有地区差别的福利,如领取救济和失业保险等,又应当是逐步获取才公平。市场效应导致的特大城市的人口增长,也只有靠市场的手段去调城市的人口,才会有效果。公平与平等是户籍改革的关键要素,只有正确处理区分好哪些权利应当平等,哪些权利应当公平,户籍改革才能真正有所突破。

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